INAP

TEORÍA Y SISTEMAS ORGANIZACIONALES

Crisis y Perspectivas de las Organizaciones Públicas

Tercer cuatrimestre       Aarón Rudy Chapiro

Maestro: Vicente Suárez Zendejas

 Contexto

¿Podemos analizar la crisis y perspectivas de las organizaciones públicas fuera de su contexto político? O sea sin analizar qué está pasando con la Administración Pública Federal, Estatal y Municipal y los otros poderes de la unión. Yo creo que no es posible, ni recomendable. En este sentido no podemos ver a las organizaciones públicas como un sistema cerrado, más bien debemos considerar que ellas se ven influidas por el ambiente externo que representan los poderes de la unión, los partidos políticos, los dueños del capital, los sindicatos, los trabajadores, las organizaciones multinacionales, la globalización de los mercados, de la economía, de la política, las innovaciones en materia tecnológica, ciencia, administración, información, entre otras.

Durante la dominación del régimen priista prevalecieron organizaciones públicas burocráticas, antidemocráticas y autoritarias. La perspectiva teórica que domina en la administración pública mexicana, en la práctica, antes y ahora, es la weberiana como se puede deducir de las siguientes citas:

Ø      “Existen tres tipos puros de dominación legítima. El fundamento primario de su legitimidad puede ser:

1.      De carácter racional: que descansa en la creencia en la legalidad de ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados por esas ordenaciones a ejercer la autoridad (autoridad legal)”. (Max Weber, pp. 172) Y más adelante continúa:

Ø      “La dominación legal descansa en la validez de las siguientes ideas entrelazadas entre sí:

1.      Que todo derecho, “pactado” u “otorgado”, puede ser estatuido de modo racional,.....

2.      Que todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas abstractas,.......

3.      Que todo el soberano legal típico, la “persona puesta a la cabeza”, en tanto que ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el que orienta sus disposiciones.

4.      Que –tal como se expresa habitualmente- el que obedece sólo lo hace en cuanto miembro de la asociación y sólo obedece “al derecho”.

5.      En relación con el número 3 domina la idea de que los miembros de la asociación, en tanto que obedecen al soberano, no lo hacen por atención a su persona, sino que obedecen aquel orden impersonal; y que solo están obligados a la obediencia dentro de la competencia limitada, racional y objetiva, a él otorgada por dicho orden”.

Las categorías fundamentales de la dominación legal son: Un ejercicio continuado, sujeto a ley, de funciones, dentro de una competencia que significa:

a)     Un ámbito de deberes y servicios objetivamente limitado en virtud de una distribución de funciones.

b)     Con la atribución de los poderes necesarios para su realización, y

c)      Con la fijación  estricta de los medios coactivos eventualmente administrables y el supuesto previo de su aplicación.

A lo anterior hay que añadir:

Ø      El principio de la jerarquía administrativa.

Ø      “Reglas” según las cuales hay que proceder pueden ser: técnicas o normas.

Ø      Rige el principio de la separación plena entre el cuadro administrativo y los medios administrativos y producción

Ø      En el caso más racional no existe apropiación de los cargos por quien los ejerce.

Ø      Rige el principio administrativo de atenerse al expediente, aun allí donde las declaraciones orales sean de hecho la regla o estén hasta prescritas

Ø      La dominación legal puede adoptar formas muy distintas, ......

Ø      El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrático.” Pags. 174 a 176.

Como se puede ver la Administración Pública mexicana en todos sus órdenes y con independencia de quien gobierna (PRI, PAN y PRD), sigue atrapada en estos supuestos.

Características que no fueron superadas durante las reformas modernizadoras de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo.

Características que el primer gobierno federal no priista, que emana del Partido Acción Nacional, de Vicente Fox, tampoco ha cambiado pero que tampoco tiene propuesta clara y coherente.

Fundamentalmente de 1982 a la fecha se ha hablado de administración por objetivos, de calidad total, estructuras horizontales, reconocimiento del recurso humano como el valor fundamental de la organización. Y acompañado de esto se ha modificado de manera radical el perfil económico del país, al pasar de una economía cerrada a una abierta. En 20 años México se integró a organismos internacionales de comercio y se asoció en tratados de libre comercio, siendo el más importante y significativo el de América del norte. Y en este mismo lapso se fue empujando y conformando una reforma política que ha desmembrado al partido único y creado un sistema de partidos donde la democracia se ha ido abriendo paso. Sin embargo, las características enunciadas anteriormente, para la administración pública, no han desaparecido en lo fundamental, se hacen cambios de forma, con poca convicción, sin visión de futuro, sin programa, lo que hace incoherente la propuesta, la cual además aparece inconexa.

Pero la hipótesis que sostengo es que la razón por la cual no ha emanado una propuesta clara, modernizadora, adaptada a las características mexicanas, en la Administración Pública, deriva de la falta de un acuerdo nacional que defina el perfil de país que queremos una vez que el régimen que nos gobernó del término de la revolución a noviembre de 2000, está caduco, agonizante y sigue contaminando a los gobiernos que le siguen, sea en el orden federal, estatal o municipal.

En la medida que las diferentes fuerzas políticas y sociales definamos un rumbo para el país será mas fácil y coherente introducir de manera sistemática conceptos administrativos modernos, que visualicen al país y no al partido, ni al interés particular. Conceptos administrativos integrales, que retomen el valor del ser humano y lo hagan el protagonista de las organizaciones. Conceptos administrativos que incluyan una planeación efectiva, con objetivos estratégicos de largo plazo, aceptados por todas las fuerzas de nuestro país y que no puedan ser modificados cada seis años.

De la revolución mexicana de 1910 emana un régimen con un proyecto político, que conformó un estilo de administración pública y organizaciones que tuvieron sus mecanismos de funcionamiento, preservación y reproducción. Ese proyecto hoy ya no existe, sin embargo quedan resabios de él. No obstante esto sus formas de gobernar, administrar y organizarse prevalecen con mayor fuerza.

¿Cómo romper esta inercia del régimen autoritario anterior? Desde mi punto de vista con un nuevo proyecto político para nuestro país. Con él seremos capaces de adecuar un proyecto de administración pública moderno sustentado en organizaciones públicas integradas al mundo globalizado y competitivo que estamos viviendo y que no podemos soslayar.

 

Situación actual de las organizaciones públicas

En cuanto a su constitución las organizaciones públicas de la Administración Pública Federal están dirigidas por un funcionario designado por el Titular del Poder Ejecutivo Federal, de donde se desprende que este puesto es en primera instancia y fundamentalmente político y no responde a la capacidad técnica de quien lo ocupa. A su vez los funcionarios que siguen en la estructura organizacional también son funcionarios designados por el titular del organismo o por personal que él nombró, nuevamente está ausente la capacidad como medida para asignar los puestos, esta situación conlleva que los funcionarios responden a los designios de la persona que los nombró y no a los requerimientos de la organización. En este sentido los objetivos organizacionales pasan, en el mejor de los casos a segundo plano.

Esto por lo que respecta al personal llamado de confianza. En cuanto a los cuadros sindicalizados el panorama es desolador. La antidemocracia ha campeado con todo su esplendor y ningún gobierno tiene propuesta, incluido el del cambio. Más bien le tienen miedo al cambio. Como consecuencia del entramado sindical construido en México durante todo el siglo XX, se tienen multitud de problemas que impiden modernizar la relación laboral e impulsar la productividad, la eficiencia y la eficacia. Cuantas historias conocemos todos en nuestras organizaciones en las que los trabajadores sindicalizados solo hacen lo que su puesto dice de manera rígida, cuantos conocemos historias de actitudes de trabajadores sindicalizados que son contrarias al buen desempeño del trabajo colectivo de la empresa o dependencia y no se puede hacer o exigir. Cuantas historias conocemos de la rigidez de las normas laborales que impiden reconocer el desempeño de los trabajadores sindicalizados y claro también de los llamados de confianza, cuantas historias conocemos del privilegio que da el gobierno a su relación con la burocracia sindical corrupta, anti modernizadora, sin tomar en cuenta los reclamos de los trabajadores.

Si a este contexto le agregamos, la globalización de la economía, de los mercados, de la tecnología, de la política, resulta la imperiosa necesidad de tener proyectos claros para las organizaciones y para la administración pública. Pero cómo lograr esto con una carencia de proyecto de nación acordado por la sociedad mexicana. Hace falta un contrato social, de donde emanen proyectos.

Perspectivas

Todas estas circunstancias impiden el desarrollo de las organizaciones. El secreto para modernizar nuestras organizaciones públicas descansa en la democratización de las mismas, impulsar la participación de sus integrantes a fin de realizar prácticas reales de planeación y determinación de objetivos y estrategias que se asuman por todos los integrantes a través de su participación, propuestas y asimilación de los acuerdos. Esta sería la plataforma de despegue para implantar la Tecnología de la Información de manera efectiva, desarrollar técnicas de desarrollo organizacional que permitan integrar los cambios propuestos y arribar a situaciones de calidad en los servicios y en los productos proporcionados.

Asimismo, es importante empezar a analizar y discutir ideas, propuestas diferentes de los que son las organizaciones públicas. Ya que hasta ahora se entiende por organizaciones públicas a las agencias del gobierno, cuando en realidad el alcance de las organizaciones que realizan actividades con influencia pública es mucho más amplio que eso. Me parece fundamental sacar a la luz y abrir el debate social en torno a este punto en nuestro país, ya que a partir de esta concepción podríamos potenciar la acción de las organizaciones públicas. Ya que a través de su accionar participativo, democrático y profesional se podrían atender una diversidad de demandas ciudadanas, hasta incluso dirigir empresas del Estado, tales como CFE y PEMEX.

Únicamente recordemos el rescate carretero y el bancario, como el fracaso de organizaciones privadas han impactado el ámbito de lo público. De esta experiencia debemos rescatar que no solo las organizaciones gubernamentales llamadas públicas tienen influencia sobre lo público. En este sentido se desprende que lo que tenemos no son dos polos lo privado y lo público. Sino más bien una dimensión que va de lo público a lo privado y de esta concepción se desprende la necesaria participación social para poner límites a los diferentes actores, llámense empresas privadas, agencias de gobierno, partidos políticos, sindicatos, organizaciones no gubernamentales.

En esta línea de pensamiento tenemos el trabajo de Barry Bozeman (1987), plasmado en su trabajo “Todas las Organizaciones son Públicas”, a continuación algunas ideas que ejemplifican su propuesta:

“Todas las organizaciones son públicas porque la autoridad política afecta parte del comportamiento y los procesos de todas las organizaciones. Este simple alegato contiene la simiente de una teoría de lo público. Implica que: 1) lo público concierne a los efectos de la autoridad política; 2) las organizaciones pueden ser más públicas en relación con ciertas actividades y menos públicas con respecto a otras; 3) todas las organizaciones son públicas, pero algunas lo son más que otras”. Pag. 130

“ La teoría multidimensional supone que las organizaciones modernas, independientemente  del sector o tipo, están influidas tanto por la autoridad política como por la económica, y ejercen de manera simbólica ambas formas de autoridad”. Pag. 130

“Una organización (cualquier organización, sin importar sector o morfología) es pública en la medida que ejerce autoridad política o es restringida por ella. Una organización es privada en la medida que ejerce autoridad económica o se ve limitada por ella”. Pag. 131

Este enfoque, desde mi punto de vista, desecha la visión estática, de sistema cerrado que se encierra en el concepto de los polos público o privado, y utiliza la visión de sistemas y más particular de uno abierto con todas sus interrelaciones, específicas del mundo globalizado que nos ha tocado vivir, además ubicados en el contexto de la necesidad de un cambio de régimen de uno autoritario hacia uno auténticamente democrático y participativo.

Con esta perspectiva sería más coherente diseñar propuestas administrativas modernas e innovadoras que permitieran integrar el desarrollo de la tecnología de la información, con conceptos de organizaciones más dinámicas donde el ser humano es tomado en cuenta y con este supuesto poder crear desarrollos organizacionales de calidad en los procesos y en los resultados.

La democratización del país debe ir a fondo. Y en ese camino debemos impulsar la participación de todos y cada uno de nosotros los ciudadanos, en todos los planos y destacádamente en nuestras organizaciones.

Bibliografía:

1.      Weber, Max; “Economía y Sociedad”; Ed. Fondo de Cultura Económica; 1979; México.

Bozeman, Barry; “Todas las Organizaciones son Públicas”; Ed. Fondo de Cultura Económica y CNCPAPAC; 1998; México.