La Burocracia: una aproximación desde la TO


La Administración Burocrática será estudiada bajo las aportaciones de Max Weber, quien es ampliamente reconocido como el padre de la Burocracia, derivando de sus escritos las diversas concepciones que varios autores pueden dar al fenómeno burocrático. La administración bajo esta forma de pensamiento administrativo se centra en el seguimiento de normas, reglas y procedimientos, así como el concepto de racionalidad, considerándose éstos como elementos torales para que la organización alcance sus objetivos. La racionalidad en las acciones se convierte en sinónimo de eficiencia. 

Max Weber (1864-1920) como se ha mencionado, es considerado el teórico por excelencia en el estudio de la Burocracia como forma de pensar dentro de la teoría de la organizaciones. El análisis de la Burocracia y de sus repercusiones en la organización, es hecho por Weber (1922/1970:170) a partir del concepto de dominación. Dominación en este sentido, es considerada como " ... la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos específicos (o para toda clase de mandatos)". La dominación implica la necesidad de la existencia de por lo menos dos actores: el dominador, y el dominado. Ambos actores en el mediano y en el largo plazo tienden a buscar elementos para hacer de la dominación un patrón de comportamiento. Es decir, ambos buscan elementos para legitimar su posición dentro de la organización o de la estructura social en cuestión. El actor que desempeña el papel de dominador busca en la legitimación un elemento de permanencia dentro de su puesto (conservación de autoridad) dentro de la organización, o en la estructura social. Mientras que el actor que desempeña el rol de dominado trata de buscar dentro del fenómeno de la misma dominación, elementos que le den un sentido a la posición que él guarda dentro de la organización o de la estructura social (en ambos roles existe dinamismo en la búsqueda de sus posiciones). La legitimación, de esta manera y desde el punto de vista del dominador y del dominado, incremento las probabilidades de permanencia en el puesto dentro de la organización, o de la estructura social. Weber (1970:172) considera que la legitimidad de la dominación puede provenir de tres diferentes fuentes: 

1.      La racional. Este tipo de dominación se basa en el establecimiento de normas y procedimientos legalmente instituidas. 

2.      La tradicional. Dominación cuya base fundamental se encuentra en el devenir de las tradiciones, y del tiempo pasado. 

3.      La carismática. Forma de dominación cuya base se fundamenta en las características personales de los individuos. 

Estas diferentes fuentes generadores de la dominación legítima, provocan el surgimiento de tres tipos diferentes de autoridad: 

1.      Autoridad legal o legítima. Este tipo de autoridad proviene del derecho legal que una persona tiene para dar órdenes y exigir obediencia. La persona en la Burocracia obedece a la norma y al derecho representados por la posición jerárquica. La autoridad se confiere a la persona por aquellos individuos quienes pertenecen a la organización.

2.      Autoridad tradicional. Esta forma de autoridad proviene de las tradiciones ancestrales. La autoridad la tiene el "señor", y es a él a quien se le respeta y obedece. Se obedece a la palabra emitida por el señor.

3.      Autoridad carismática. La autoridad se confiere al "caudillo" por sus cualidades personales. Se obedece a las características de la persona, donde la santificación y la heroicidad son aspectos esenciales. 

Dentro de la teoría de las organizaciones, los tres tipos de autoridad mencionados, responden a expectativas diferentes. Por ejemplo, la autoridad legal es ampliamente utilizada en cualquier tipo de organizaciones productivas. La autoridad tradicional ha venido a menos dentro de las organizaciones modernas, principalmente debido a la profesionalización de los cuadros administrativos y el papel que el gerente profesional juega en las organizaciones. La autoridad carismática dentro de las organizaciones modernas incide fundamentalmente en la aplicación de las teorías de liderazgo (Mancebo 1986). 

Dentro de nuestra sociedad y respecto a las organizaciones modernas, el modelo que más se apega a la forma de administrar las instituciones es la Burocracia, es por esta razón que la Burocracia será el único modelo a analizar en este capítulo del libro. El estudio de la Burocracia bajo el enfoque de Weber se desarrolla en dos partes. En la primera parte se realiza un estudio de las características de la Burocracia como forma de administración de las organizaciones. En la segunda parte se mencionan las características de los individuos (funcionarios) que laboran en una organización administrada bajo el modelo burocrático. 

Weber (1970:752) considera que la Burocracia es el modelo ideal bajo el cual las organizaciones o la moderna estructura social debe ser administrado. Esta posición puede ser ejemplificada bajo el siguiente párrafo de sus escritos: "La estructura burocrática es en todas partes un producto tardío de la evolución. Cuanto más retrocedemos en el proceso histórico tanto más típico nos resulta para las formas de dominación el hecho de la ausencia de una burocracia y de un cuerpo de funcionarios. La Burocracia tiene un carácter racional: la norma, la finalidad, el medio y la impersonalidad 'objetiva' dominan su conducta". La Burocracia es entonces una consecuencia de la manera en que la sociedad ha venido desenvolviéndose. La Burocracia bajo el enfoque de Weber es considerada como la forma estructural que reditúa a las organizaciones o a las estructuras sociales el mayor beneficio en su administración. Weber menciona que: "La Burocracia aniquiló con ello formas estructurales de dominación que no tenían un carácter racional en este sentido especial con que empleamos la palabra". La racionalidad bajo el enfoque de Weber es considerada como sinónimo de eficiencia. 

Las características de la Burocracia como forma de administración de las organizaciones (Weber 1970:173-180) son las siguientes: 

1.      Cualquier actividad que desarrolle la organización debe ser realizada bajo el enfoque racional. Weber considera que la racionalidad lleva a la organización a alcanzar la eficiencia, mediante el enfoque racional, la organización asegura que puede satisfacer las necesidades de los demandantes con el mínimo gasto de energía. 

2.      Las actividades que desarrolla la organización deben estar supeditadas a un conjunto de reglas, normas y procedimientos establecidos intencionalmente. Es posible que el seguimiento de la regla, la norma, o el procedimiento establecidos en forma escrita, sea una de las principales características que diferencía al modelo burocrático de otros modelos. Por otra parte, elementos como el control, la evaluación y la capacitación, se pueden desarrollar de mejor manera cuando existen previos procedimientos escritos a los que los individuos que pertenecen a la organización deben responder. 

3.      Cualquier superior de una organización burocrática obedece al orden impersonal, y es bajo este mismo orden que el superior ordena y exige obediencia de sus subordinados. Bajo la administración burocrática es tanto el puesto, como las actividades dentro de la organización, las que delimitan las funciones de las personas. 

4.      El subordinado en cuanto miembro de la organización sólo obedece al puesto del que depende. El subordinado al igual que el superior debe quedar sujeto al orden impersonal dentro de la organización. 

5.      Cada uno de los puestos existentes en la organización se limita a una competencia específica. La competencia se restringe exclusivamente a los deberes y a los servicios propios del puesto, es decir, existe una delimitación de las funciones en cada uno de los puestos de la organización. Cada puesto conlleva ciertos "poderes" corno herramientas para facilitar su operacionalidad. 

6.      La organización se estructura con base en una jerarquía, la que implica a su vez una cierta autoridad. Existe una subordinación de los niveles inferiores a los niveles superiores. Weber (1970:174) concede a los niveles inferiores el derecho de queja y apelación, mientras los niveles superiores tienen el derecho de mando. 

7.      Las reglas, normas o procedimientos emanadas de la organización están en función de la racionalidad. La aplicación de tales reglas, normas o procedimientos se debe hacer por personal técnicamente preparado (profesionales). 

8.      Debe existir un divorcio entre los funcionarios de la organización burocrática, y los medios de administración y de producción. Los medios de administración y producción son propiedad de la organización y deben ser utilizados de acuerdo a las funciones específicas de los puestos. 

9.      Cada puesto dentro de la organización es independiente de la persona. La persona no puede apropiarse de alguno de los puestos de la organización, por lo que la función de las personas es cumplir con los requerimientos que el puesto exige. 

10.  Cualquier actividad que desarrolle el personal de la organización debe ser reportada por escrito, ya que el expediente es el principal elemento para fundamentar los juicios emanados por la organización. La movilización interna del personal a través de la jerarquía se sustenta en el expediente. 

Una organización con las características mencionadas por Weber, requiere de cierto tipo de individuos para garantizar el desarrollo eficiente (racional) de sus funciones. Los individuos que laboran en los cuadros burocráticos por lo tanto deben tener entre otras las siguientes características: 

1.      Los individuos se deben a los deberes emanados de sus posiciones específicas dentro de la organización.
2.      El nombre comúnmente dado a los individuos que laboran en organizaciones administradas burocráticamente es el de funcionarios.
3.      Cada individuo ocupa una sola posición dentro de la jerarquía organizacional.
4.      Cada individuo debe mostrar competencia en el puesto que desempeña dentro de la organización.
5.      Cada puesto de trabajo requiere de cierta competencia profesional.
6.      La retribución que la organización hace a los individuos que ocupan un puesto dentro de la jerarquía organizacional es en dinero (sueldo fijo).
7.      El principal cargo que el individuo ejerce dentro de su vida laboral lo desempeña para la organización en la que presta sus servicios.
8.      La organización ofrece al individuo una carrera de ascensos, misma que a su vez depende de la forma en que el individuo se desenvuelve en el puesto.
9.      El individuo no puede apropiarse del cargo que a él ha sido conferido por la organización
10.  La organización exige al individuo disciplina por lo que se emplea la supervisión administrativa. 

Con objeto de presentar con mayor claridad los pensamientos de Max Weber con respecto a la Burocracia se hará un breve análisis de sus escritos en cuanto al terna en específico.

Generalmente la manera como se ha interpretado el planteamiento de Max Weber respecto a la Burocracia (Parsons 1949; Bennis 1965; Ortega 1982) es como un modelo extremadamente rígido en el que las normas, reglas y procedimientos, enmarcan el quehacer de los diferentes puestos de la organización. La burocracia bajo este punto de vista, se manifiesta como un modelo extremadamente estético con poca probabilidad de supervivencia en ambientes o contextos dinámicos. Con el fin de analizar estos supuestos, se hace necesario el hacer algunas reflexiones a la luz de los escritos de Max Weber. 

Weber (1970:707) menciona que es muy posible que la Burocracia no tome en cuenta todo el tipo de problemas a los que se pueden enfrentar los funcionarios burocráticos en el desempeño de sus funciones, cuando esto sucede señala Weber, el funcionario debe utilizar " ... puntos de vista de conveniencia objetiva". Es decir en última instancia no son ni las reglas, ni las normas, ni los procedimientos los que guían el hacer del funcionario burocrático, sino que es la racionalidad de sus acciones medidas en términos de eficiencia. Weber (1970:718) considera que: "El desempeño del cargo por parte de los funcionarios se realiza según normas generales susceptibles de aprendizaje, más o menos fijas y más o menos completas". Del análisis del párrafo se puede desprender que: 

1.      El hombre tiene la capacidad de aprender, y el aprendizaje hace que la función que desempeña sea mejor desarrollada.

2.      Que las normas que dictan lo que el hombre debe hacer pueden cambiar a través del tiempo y de acuerdo con las circunstancias.

3.      Que la norma debe permitir que la toma de decisiones sea efectiva (medida en términos racionales). La norma generalmente debe conducir a la solución de problemas al que se enfrenta el funcionario en la organización. 

Es decir, que la Burocracia no necesariamente debe ser considerada como un modelo estático, ya que la racionalidad llega a fungir como el elemento que genera la dinamisidad que la Burocracia requiere para responder a las exigencias de las situaciones que se le presentan. 

Weber (1970:720) menciona que: "El tipo puro de funcionarios burocráticos es nombrado por una autoridad superior". El papel que Weber da a la autoridad legal (autoridad legítima o autoridad formal) es esencial dentro del pensamiento burocrático. La autoridad es considerada como la herramienta que di sentido a la organización. En otras palabras, la autoridad es el mecanismo que une a los individuos con el puesto dentro de las organizaciones administradas bajo el modelo burocrático. 

Weber (1970:730) considera que la burocracia requiere contar con los avances tecnológicos disponibles. Los avances tecnológicos " ... deben entrar en el cuadro de la administración pública en parte por necesidad y en parte por conveniencias técnicas". En la época moderna las burocracias bajo el modelo de Weber deberían contar con los principales avances tecnológicos vgr. Computadoras como elementos esenciales para incrementar la eficiencia de la organización en la solución de problemas. La superioridad técnica de las burocracias por sobre otros modelos de administración es uno de los elementos que enfatiza Weber dentro de su teoría, mencionando que "La precisión, la rapidez, la univocidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de fricciones y de cosas objetivas y personales son íntimamente mayores en una administración severamente burocrática y especialmente monocrática, servida por funcionarios especializados, que en todas las demás organizaciones de tipo colegial, honorífico o auxiliar". El término monocrítico lo usa Weber pira expresar que la eficiencia o racionalidad es mayor cuando sólo hay una cabeza que dirige la organización o el departamento. 

La imparcialidad de la organización en la solución de problemas, es otra de las características del modelo burocrático Esta imparcialidad es llevada por Weber (1970:732) hasta el nivel de deshumanización que la organización debe tener en la solución de cualquier problema. La organización menciona Weber, cumple mejor su función cuando " ... más se deshumaniza, cuanto mas completamente alcanza las peculiaridades específicas que le son contadas como virtudes: la eliminación del amor del odio y de todos los elementos sensibles puramente personales". Como se puede apreciar, la Burocracia trata de estandarizar las situaciones a través de la utilización de reglas o de conductas enteramente racionales(eficiencia). La Burocracia bajo estos supuestos, se presenta como una forma de organización que busca primeramente la solución imparcial de la problemática que se plantea. 

Uno de los peligros a los que se enfrentan las organizaciones que adoptan el modelo burocrático de administración, es la disfunción que el mismo modelo puede ocasionar. El término disfunción dentro de la teoría de las organizaciones se aplica cuando un elemento que ha sido diseñado como un medio para obtener un objetivo, se convierte en un fin en sí mismo (Merton 1940). La Burocricia desde el punto de vista Weberiano está diseñada como un medio que la organización puede utilizar para alcanzar sus objetivos. Sin embargo, la Burocracia a través del tiempo puede (y de hecho lo hace) empezar a fortalecerse como un cuerpo autónomo, conformando un elemento con poder dentro de la misma organización o estructura social. Weber (1970:741) menciona que "una Burocracia muy desarrollada constituye una de las organizaciones sociales de mas difícil destrucción", añadiendo que la Burocratización cuando se ha implantado íntegramente constituye " ... una forma de relación de dominio prácticamente inquebrantable". De aquí el peligro de que la administración burocrática que fue inicialmente planteada como un medio para alcanzar la racionalidad (eficiencia), se convierta en una organización en sí misma, cuyo objetivo propio de supervivencia (como cuadro administrativo) la haga olvidar de la organización que le dio vida. 

Weber (1970:744-746) plantea algunos de los mecanismos que la Burocracia utiliza para lograr allegarse de poder dentro de la organización, o de la estructura social. Una de las maneras de hacerlo es a través de guardar en secreto sus conocimientos e intenciones (no transmisión de información relevante). Weber dice que: "El gobierno burocrático es, por su misma tendencia, un gobierno que excluye la publicidad", y que "La Burocracia oculta en la medida de lo posible su saber y sus actividades frente a la crítica". La Burocracia como cuadro administrativo que busca su supervivencia, aprovecha de la misma forma las debilidades de sus nuevos directivos o dirigentes a través de convertirse en un sostén para el mismo dirigente. Otro mecanismo que la Burocracia utiliza para aumentar su poder, es a través de la explotación de los conocimientos especializados de los funcionarios, utilizando tales conocimientos como un recurso escaso que los dirigentes buscan necesariamente para la solución de sus problemas. 

Concluyendo y utilizando los escritos de Weber (1979: 751) se puede decir que: "La Burocracia aspira siempre a una especie de derecho al cargo por la creación de un procedimiento disciplinario regulado, por la eliminación de las disposiciones arbitrarias de los superiores con respecto a los funcionarios; intenta asegurar también los ascensos y las pensiones y con ello se apoya en las tendencias democráticas de los dominados a una reducción del poder a lo mínimo, tendencias que creen poder descubrir en toda debilitación del poder discrecional del jefe sobre los funcionarios una disminución del poder mismo". 

De los planteamientos hechos por Weber en cuanto a la Burocracia, se pueden derivar los siguientes aspectos: 

1.      Que la racionalidad medida a través de la eficiencia es el elemento esencial que caracteriza el modelo burocrático.
2.      Que las normas, reglas y procedimientos son elementos que ayudan a que la organización obtenga una racionalidad.
3.      Que la principal cualidad que la Burocracia exige del hombre es la obediencia a las reglas establecidas.
4.      Que la interacción entre la organización y su ambiente no es completamente dinámica, más bien que hay una estaticidad en la misma relación.
5.      Que el principal valor tanto para el hombre, corno para la organización es la eficiencia, y que ante este valor sucumben todos los demás valores que pudiesen existir.